October 20, 2017

السياسة المالية للإمارات العربية المتحدة: تسليط الضوء على تقاسم الموارد الاتحادية

تعتبر السندات الحكومية علاجًا محبذا للعجز في ميزانيات دول مجلس التعاون الخليجي في الوقت الراهن. وحصلت الحاجة المالية الحالية نتيجة الانخفاض الحالي لأسعار النفط البالغة 60 دولارًا أو أقل التي تعتبر من تبعات فترة أسعار النفط المرتفعة تاريخيًّا بين عامي 2003 و2
رجل إماراتي يحمل بالونات داخل "حديقة الأعلام" التي تظهر 4000 علم إماراتي على شكل خريطة البلد قبل يومين من اليوم الوطني الإماراتي في دبي، الإمارات العربية المتحدة، في 30 تشرين الثاني 2016. (تصوير: كامران جبريلي اسوشييتد برس)

تعتبر السندات الحكومية علاجًا محبذا للعجز في ميزانيات دول مجلس التعاون الخليجي في الوقت الراهن. وحصلت الحاجة المالية الحالية نتيجة الانخفاض الحالي لأسعار النفط البالغة 60 دولارًا أو أقل التي تعتبر من تبعات فترة أسعار النفط المرتفعة تاريخيًّا بين عامي 2003 و2014، حيث أنفقت الدول بشكل كبير على أجور القطاع العام، والاستثمار في البنية التحتية، وتطوير التعليم، ودعم الطاقة والمياه، والخدمات الاجتماعية. فمن إصدار المملكة العربية السعودية  12,5 مليار دولار في تشرين الأول/أكتوبر، إلى إصدار سجل سبتمبر/أيلول في البحرين، إلى صكوك 2 مليار دولار أمريكي الافتتاحية، أو السندات الإسلامية، التي أصدرتها سلطنة عمان في أيار/مايو لاحقًا بعد إصدارها سندات بقيمة 5 مليارات دولار أمريكي في آذار/مارس 2017، كل ذلك شهد اندفاعًا نحو أسواق رأس المال على الصعيدين المحلي والدولي، وذلك للاستفادة من المستثمرين الراغبين وانخفاض نسبة الفائدة. وهنالك أيضًا استخدام متزايد للصكوك كوسيلة للديون في كل من الإصدارات المحلية والدولية في دول مجلس التعاون الخليجي.

لقد وصلت أبو ظبي بنجاح إلى أسواق رأس المال في 3 تشرين الأول/أكتوبر، وجمعت سندات بقيمة 10 مليارات دولار في ثلاث شرائح. وقد أصدرت أبو ظبي سندات بقيمة 5 مليارات دولار في عام 2016 و3 مليارات دولار في عام 2009، وكان ذلك أيضًا في لحظات من التوتر المالي. وقد تكون القوة الدافعة للوصول إلى أسواق الديون الآن هي سهولة الحصول على رأس المال ذي التكلفة المنخفضة، في حين تبقى أسعار الفائدة في الولايات المتحدة، وبالتالي في العالم، منخفضة، ورغبة المستثمرين مرتفعة، بدلا من مجرد الضغط لسد فجوة فورية في التمويل. إن الوقت مناسب للاقتراض. وقد ارتفع إصدار السيادة لأن الدول في حاجة إلى التمويل الخارجي، ولكن توقيت الوصول إلى أسواق الديون (وبأسعار في متناول اليد) يعتبر صدفة سعيدة إلى حد ما  لدول الخليج، لأنه يتزامن مع فترة الانخفاض الشديد للإيرادات.

ووفقًا لبحث حول توزيع السندات من قبل بنك أبو ظبي الأول، فإن المستثمرين المقيمين في أوروبا والولايات المتحدة لا يزالون يمثلون أكبر قطاع مشترين لسندات أبو ظبي الجديدة في كل من الشرائح الثلاث. إن النوع السائد من المستثمرين هم مدراء صناديق المال، ما يشير إلى أن المستثمرين من المواطنين الأميركيين والأوروبيين قد يكونون من أبرز حاملي هذه الديون. فمدى سهولة بيع هذا الدين، والاهتمام الواسع من المستثمرين على الصعيد العالمي، وخاصة من بين مدراء الصناديق، يشير إلى المستوى المرتفع للإصدار، ويشير أيضًا إلى تطبيع ديون الخليج.

التقاليد المالية الخليجية

وعلى أية حال، فإن ما لا يفهمه بسهولة هؤلاء المستثمرون هو أن العملية المالية في دول الخليج، وبالأخص في الإمارات العربية المتحدة، لها خصائصها الفريدة. ففي دراسة جديدة، طرح عمر الشهابي، أستاذ الاقتصاد السياسي في جامعة الخليج للعلوم والتكنولوجيا في الكويت، أن التطور التاريخي للشفافية والاستقلالية والمساءلة حول الإيرادات والنفقات العامة في كل من دول مجلس التعاون الخليجي (مع استثناء محدود) يحتوي على ماضٍ مريب. وغالبًا ما يكون الدعم المالي لكثير من المؤسسات الحكومية خارج نطاق العمليات العادية لتقارير الموازنة والتخطيط. ويعزى الطابع الخاص للسياسة المالية الخليجية، في بعض النواحي، إلى طبيعة العائدات النفطية المتذبذبة، كما يعزى أيضًا إلى ممارسات الحكم غير الرسمية.

في الإمارات العربية المتحدة، يعمل النظام الاتحادي على إضعاف هذه الممارسات، وهذا ما شجع على المزيد من الاستقلالية  في الإمارات السبع. وقد سمحت هذه الاستقلالية بالتعايش المشترك بين أغراض أمنية منفصلة، فضلا عن مصادر دخل منفصلة لا تحتاج إلى المساهمة في الميزانية الاتحادية. في دستور الإمارات العربية المتحدة، يتم الاحتفاظ بإيرادات كل إمارة، وخاصة من اكتشاف النفط وتصديره، بشكل مستقل ولا تعتبر من الأصول الاتحادية. وبالإضافة إلى ذلك، فإن عملية تقديم الدعم للميزانية الاتحادية من الإيرادات التي تحققها مباشرة إمارة أبوظبي من صادراتها النفطية هي عملية غير رسمية وليست واجبة دستوريًّا. وبالرغم من أن تقليد دعم أبوظبي للاتحاد بأكمله قد تم تكريسه من قبل الحكمة السياسية السخية من الأب المؤسس زايد بن سلطان آل نهيان، إلا أن إضفاء الطابع المؤسساتي من خلال الالتزامات القانونية لهذا الدعم ما زال غير ملموس.

 

الحقائق المالية الراهنة للخليج

كما أن الفترة الحالية من توفر القروض الميسرة جنبًا إلى جنب مع الجهود الحكومية لتحرير أنظمتها الاقتصادية تعمل أيضًا على تغيير طرق تخطيط الحكومات لاحتياجات الإنفاق ومصادر تمويلها في المستقبل. في حين أن محاولة تقليص أنماط الإنفاق لسياسة الازدهار والكساد المالي النفطية عن طريق الاقتراض بسندات قصيرة ومتوسطة الأجل تعتبر إجراء جيدًا لسد الفجوة. وهذا يساعد أيضًا مستثمري السندات كونهم لم يميزوا كثيرًا بين إصدارات دول الخليج العربية، حيث إن أولئك ذوي الأوضاع المالية الأضعف لديهم سهولة نسبية في الوصول إلى رأس المال. ويشير المحللون إلى أن بعض الإصدارات الحكومية لم تكن نابعة من الحاجة المالية بقدر ما كانت صادرة لتتوافق مع توقعات السوق والتوجهات الإقليمية. وفي حال ارتفعت تكلفة الاقتراض، وأصبح لدى مستثمري السندات فرص أخرى بأسعار فائدة مماثلة أو أعلى، فقد يكون هنالك مزيد من التمعن في السياسة المالية العامة الخليجية.

بالنسبة لدولة الإمارات العربية المتحدة، فإن الاهتمام المتزايد بعادات الإنفاق والاقتراض الاتحادية قد يأتي عاجلاً. وفي الوقت الراهن، لا يسمح بإصدار سندات إلا على مستوى الإمارة، ولكن هناك مشروع قانون يسمح للحكومة الاتحادية بإصدار الدين نيابة عن الإمارات السبع ككل. (لقد كان مشروع القانون قيد البحث منذ عام 2010). إذا صدر الدين الاتحادي، فإن الحكومة الاتحادية ستكون مسؤولة تمامًا عن سداده. وبما أن المساهمات في الموازنة الفيدرالية تتم من قبل إمارتين فقط (دبي، وغالبًا من أبو ظبي)، فإن مسألة الموارد اللازمة للسداد تتعلق مباشرة بكيفية قيام أبو ظبي كإمارة، بإضفاء الطابع الرسمي على دعمها للميزانية الاتحادية على أساس سنوي. ونظرًا لنقص الشفافية في الميزانية الاتحادية لدولة الإمارات العربية المتحدة، سواء في مصادر تمويلها من الودائع على مستوى الإمارة أو التحويلات من الحكومة المركزية إلى الإمارات، فإن متطلبات إصدارات الدين الاتحادي قد تقتضي فتح السجلات على مدى عقود من دعم أبو ظبي للاتحاد (بما في ذلك نطاق واسع من الدعم الاجتماعي المتزايد عام 2011 إلى أنظمة الاقتصاد الأضعف والأصغر في الإمارات الشمالية).

على سبيل المثال، لم يتم تحديد مستوى الدعم الذي تقدمه أبو ظبي لشركائها في الاتحاد بشكل واضح لينسجم مع بنود تحويلات الميزانية الاتحادية لعام 2017. وسوف تعتمد الصحة المالية للإمارات الشمالية الأضعف على استمرار التحويلات والاستثمارات في البنية التحتية من أبو ظبي. وسيكون التعاون والشفافية في الميزانية الاتحادية ضروريًّا في فترة انخفاض عائدات النفط، وكذلك في فترة الإصلاح المالي حيث سيثير التنفيذ الضريبي الجديد وإصدار الديون تساؤلات حول تقاسم الموارد وإعادة توزيعها. وكما ذكر، تقدم أبو ظبي ودبي تمويلاً للميزانية الاتحادية. ولدى هاتين الإمارتين مصادرهما المنفصلة للدخل، من كل من استثماراتهما الخارجية في هيئات مثل هيئة أبو ظبي للاستثمار، وصندوق الثروة السيادية في أبو ظبي الممول من عائداتها النفطية، ومؤسسة الاستثمار بدبي، وصندوق الاستثمار الذي تملكه حكومة دبي، بتمويل كبير من عقاراتها وأرصدتها التجارية السائلة. ولدى كل من أبو ظبي ودبي مصادر إيرادات أخرى متعددة من الهيئات الحكومية ذات الصلة على مستوى الإمارات، ولكنها جميعًا مستقلة عن الحكومة الاتحادية وضماناتها المحتملة في الاقتراض.

تنفيذ ضريبة القيمة المضافة في 2018

وعلاوة على ذلك، سيخضع التعاون الفيدرالي والشفافية للاختبار عند تطبيق ضريبة القيمة المضافة في أوائل عام 2018. ولا ينص القانون الضريبي الجديد، المرسوم الاتحادي رقم (8) لسنة 2017، على كيفية تجميع الإيرادات وتقاسمها، عدا عن كونها ستذهب إلى السلطة الضريبية الاتحادية الحديثة المنشأ ومقرها أبو ظبي، والتي يبدو أنها تجاوزت الحكومات على مستوى الإمارة.

وستتضمن آثار هذه الإصلاحات المالية، اعتبارًا من الأول من تشرين الأول/أكتوبر، رسومًا ضريبية جديدة على التبغ ومشروبات الطاقة (100 في المئة)، والمشروبات السكرية (50 في المئة). وستدخل ضريبة القيمة المضافة حيز التنفيذ في الأول من كانون الثاني/يناير 2018 بنسبة 5٪، باستثناء القطاعات المحمية مثل النقل والممتلكات والهيدروكربونات. ومن المفترض أن تساهم هذه الضرائب بنسبة 4٪ من إجمالي الناتج المحلي بحلول عام 2019، للتخفيف من العجز الاتحادي، حسب تقرير صادر عن المجموعة المالية أي أف جي هيرميس.

قد تعمل المصادر الجديدة للإيرادات الاتحادية على تحويل المساهمات الحالية، حيث تساهم أبو ظبي ودبي بنحو 25 في المئة في الإيرادات الاتحادية بمبالغ متفق عليها ومن دون الكشف عنها، بحسب صندوق النقد الدولي. وبناء على ذلك، تشكل الإيرادات من الرسوم والحصص من الهيئات العامة (مثل اتصالات تلكوم) نحو 75% من الإيرادات الاتحادية. ومن المتوقع أن الإصلاحات ستعمل على نهوض الحكومة الفيدرالية من خلل يقدر بـ-2.6 في التوازن المالي من إجمالي الناتج المحلي لعام 2017، إلى فائض يزيد قليلا عن 2% في عام 2018، وفقًا لبحث من صندوق النقد الدولي والمجموعة المالية إي أف جي هيرميس.

لقد اعتمدت الحكومة الاتحادية دورة موازنة من خمس سنوات من 2017 إلى 2021 مع ميزانيات سنوية ومتوسطة الأجل صادق عليها المجلس الوطني الاتحادي لدولة الإمارات العربية المتحدة، وهدفها المعلن هو تحقيق ميزانية متوازنة على أساس سنوي متجانس، ولكن ليس إلزاميًّا.

تشير المصادر المحلية إلى أن ما يتم تحويله من أبو ظبي إلى ميزانية الحكومة الاتحادية (التي ينبغي أن تبلغ حوالي 25% من الإيرادات الحكومية، بالإضافة إلى مساهمات دبي، وفقا لتقديرات صندوق النقد الدولي) ما هو إلا جزء بسيط جدًّا من الدعم المالي الفعلي، بناء على طلب من 5 إلى 10٪ من الأموال الفعلية المحولة من أبو ظبي إلى الإمارات الأخرى للحصول على دعم اجتماعي ومالي مباشر للبنية التحتية. إن الأموال التي يتم تحويلها من أبو ظبي، كإمارة، إلى الإمارات الست الأخرى أكبر أهمية بكثير من الميزانية الاتحادية المقترحة في الإنفاق على مستوى الوزارة. ولذلك، فإن النفقات الاتحادية للميزانية على مستوى الإمارة لا تعكس بشكل كامل كيف أن أبو ظبي، باعتبارها واحدة من سبع إمارات، تقوم بتحويلات إضافية جوهرية لشركائها الاتحاديين.

ولا يزال جزء كبير من مخصصات الموازنة الاتحادية للإمارات لعام 2017 مكرسًا لتعويضات الموظفين. ومن مجموع المخصصات البالغة 46.3 مليار درهم (حوالي 12.6 مليار دولار أمريكي)، فإن ما يقارب 38 في المائة، أي 17.5 مليار درهم تذهب للرواتب والحوافز. هذا الإنفاق هو في حد ذاته نقل مباشر للدعم عبر الإمارات، حيث إن العديد من الموظفين الاتحاديين في مؤسسات أبو ظبي هم من الإمارات الأخرى ويتنقلون يوميًّا أو أسبوعيًّا. وبسبب الدعم غير الوارد في التقارير، يصعب تتبع التحويلات، وخاصة ما كان عن طريق الهيئات الحكومية ذات الصلة والقروض والاستثمارات.

 

ليس فقط أن مبلغ الدعم المالي المقدم من حكومة أبو ظبي إلى الإمارات الأخرى لم يذكر كاملاً في التقارير، وإنما يميل دعم الموازنة الاتحادية أيضًا إلى التذبذب بشكل ملحوظ من سنة إلى أخرى. ما أدى إلى وجود تذبذب واضح في الموازنة الاتحادية فيما يتعلق بنفقات الوزارات من سنة إلى أخرى. على سبيل المثال، وفقًا لبحث قام به أحمد منصور في جامعة الإمارات العربية المتحدة، فقد سجلت أعلى التحولات عن القاعدة في حالات التعليم العالي والكهرباء والماء، وميزانيات النفط والطاقة. وقد شهدت ميزانية التعليم العالي ثلاثة تحولات هائلة بلغت (359٪) في 1990-1991، و(1683,71٪) في 1992-1993 و (1320٪) في 2004-2005.

وقد أدت التحولات في أولويات السياسة العامة، وخاصة قبل استخدام التنبؤات الخمسية المتوسطة الأمد، إلى تحقيق أرباح مؤسساتية مفاجئة تم توزيعها بشكل غير متساوٍ إلى حد ما من قبل الإمارة في إطار الجهود الرامية إلى بناء القدرات، وخاصة في مجال التعليم وتوفير خدمات الرعاية الصحية، حيث كانت ضعيفة. وتتضمن الموازنة الخمسية للأعوام 2017-2021 والبالغة 248 مليار درهم (67,5 مليار دولار أمريكي) حزمة إنفاق بقيمة 48.7 مليار درهم على “سعادة الشعب” في التعليم (20.5%)، والرعاية الصحية (8.6%)، والرواتب التقاعدية (8.2%)، والمجالات الأمنية.

لقد تصاعد التوجه العام في الإنفاق المالي على المستوى الاتحادي، ويعزى جزء كبير منه إلى نمو الأجور في القطاع العام وتمويل الهيئات المتعلقة بالحكومة. ووفقًا لتقرير صادر عن صندوق النقد الدولي في عام 2015، فقد نمت المصروفات الحكومية بنحو 10 في المئة في متوسط الفترة من 2000-2014 من حيث القيمة الحقيقية مع أكبر التحويلات إلى الهيئات المتعلقة بحكومة أبو ظبي، والأمن والدفاع والإنفاق الإداري والهبات المقدمة للحكومات الأجنبية. لقد ازداد نمو الأجور بنسبة 10 في المئة سنويًّا في المتوسط بين عامي 2000 و2014، ما رفع متوسط الأجر الشهري في الإدارة العامة إلى مستويات تضاهي قطاعات الوساطة المالية والتعدين.

وبما أنه يتم استخدام الديون بشكل متزايد كوسيلة لتمويل الإنفاق الحكومي في دولة الإمارات العربية المتحدة على مستوى الإمارة الفردي، وربما قريبًا على المستوى الاتحادي، فإن عملية وضع الموازنة ستحتاج طابعًا أكثر دقة. وتشير المحاكاة التي أجراها صندوق النقد الدولي إلى أن قاعدة العجز الملزمة البالغة 3% من الناتج المحلي الإجمالي على مدى 10 سنوات تتضمن ارتفاع مسار الديون مع وصول الدين الحكومي إلى 45% من الناتج المحلي الإجمالي، وخلال 10 سنوات أيضًا. وللحفاظ على مسار مستقر للديون بنسبة 30% من الناتج المحلي الإجمالي (وهو هدف حكومة دبي)، يمكن الحفاظ على عجز إجمالي قدره 1% من الناتج المحلي الإجمالي على الأكثر. وعلاوة على ذلك، فإن أرباح الاستثمارات التي يتم توظيفها خارجيًّا في كل من صندوق سلطة أبو ظبي للاستثمار ومؤسسة دبي الاستثمارية يتم توجيهها لكل من إماراتهم والعائلات الحاكمة. إن هذه الأرصدة المالية معرضة للتغيرات في أسواق الأسهم العالمية، ومعرضة لسحبها من مالكيها، ما قد يكون له انعكاسات على توفر التمويل للميزانية الاتحادية على شكل تحويلات من إمارة أبو ظبي أو دبي.

إذا بدأت الحكومة الاتحادية بإصدار ديونها الخاصة، فمن المحتمل أن تكون الأصول التي تدعي أنها ضمانات بمثابة مولدات للقليل من الإيرادات على المستوى الاتحادي، مثل اتصالات تيليكوم. وبما أن الإمارات الشمالية قد بدأت هي أيضًا في إصدار الديون، وخاصة على شكل صكوك، فإن سابقة الدعم الاتحادي التي وضعت في أزمة ديون دبي يمكن أن تصبح ملائمة من جديد. لقد أصدرت إمارة الشارقة مؤخرًا صكوكًا بقيمة 500 مليون دولار في عام 2016، وأصدرت رأس الخيمة صكوكًا بقيمة مليار دولار في عام 2015، مع خطط لتكرار ذلك مرة أخرى في عام 2017.

وبما أن الإمارات العربية المتحدة في طريقها إلى دورة موازنة خمسية (لمدة خمس سنوات)، وتعمل على زيادة إصدار ديونها من قبل الإمارة وربما من قبل الحكومة الاتحادية، فسيكون هنالك ضغط لإطلاق المزيد من البنود المفصلة للنفقات. وبما أن الهيئات المتعلقة بالحكومة (على المستوى الاتحادي والإماراتي) تمر بعمليات الخصخصة وتسعى للحصول على تمويلها الخاص، فإن ميزانياتها المالية تتطلب مزيدًا من الشفافية أيضًا. وقد تكون هناك حاجة إلى المزيد من الالتزامات الملموسة والعامة من قبل أبو ظبي ودبي لدعم الحكومة الاتحادية، قد تتطلب بعض الوضوح التشريعي أو إضفاء الطابع المؤسساتي على ممارسةٍ أكثر رسمية.

ماركت واتش مدونةٌ تأسست على يد الباحثة المقيمة الأولى في معهد دول الخليج العربية في واشنطن كارين إ. يونغ، وتهدف إلى توسيع المعرفة بمنطقة التقاء السياسة والمال في دول الخليج العربية.